完善和加强对社会组织的监管

　　说明：本文是由苏南地区社会组织创新发展课题研究组所撰写的课题报告《地方社会组织的培育和监管——苏南地区社会组织创新发展比较研究》中的一章。全章共分四节:第一节“完善和加强社会组织监管制度的意义”。运用志愿理论的基本观点阐述完善社会组织监管制度的意义，指出加强和改善社会组织监管是社会组织履行公益使命的重要保障，是完善社会组织内部治理结构提高能力的重要措施，是提升社会组织声誉和地位的重要途径。第二节“建立和完善社会组织监管制度的主要原则”，阐述建立和完善社会组织监管制度必须坚持激励性、有限性、保障性和适当性原则。第三节“社会组织监管的内容、重点和措施”，重点论述事前、事中和事后监管三个监管环节的含义及相互关系，并以合规性监管理论提出改善和加强事前、事中和事后监管的措施。第四节“改革和完善社会组织监管体制”，在介绍各地改革社会组织管理制度创新实践和介绍国外经验的基础上，对直接登记条件下改革和完善社会组织监管体制提出建议。
　　本文为未定稿，仅供讨论交流。
                            　　　　　　　　 课题组 2013年12月

　　完善和加强对非营利组织的监管是世界性课题，上世纪90年代以来，世界各国的非营利组织、第三部门蓬勃发展，一方面，其社会功能为社会各界所肯定，它对社会经济发展的作用越来越重要；另一方面，非营利组织、第三部门在发展中的弊端也很快凸显出来，运作低效，频繁失信、丑闻叠出等问题越来越引起人们的关注和担忧。如国外学者所指出，“公共丑闻、捐助者的更大问责、可疑的财务管理，以及安全问题，都引起学术界和公共领域对非营利组织监管的关注和争论，并导致政府部门增加对非营利组织的监管措施” 。美国在爆发安然”、“世通”等一系列公司丑闻后，于2004年制定了针对公司治理的极其严厉的塞班斯法案（Sarbanes-Oxley Act，简称SOX法案），由于这个法案的实施，很多的公司高管走入班房，或者从此不再担任高管工作；很多内部交易被撤销，获得的利益被强迫吐出来。该法案也适用于慈善组织和其他非营利组织，法案最核心的内容是对公司治理的问责和信息披露。在这之后，澳大利亚政府针对非营利组织管理分散，效率不高而合规成本偏高等问题，也对慈善和非营利组织的立法和管理体制采取改革措施，在联邦政府层面专门组建澳大利亚慈善和非营利委员会（the Australian Charities and Not-for-profit Commission），作为专门的监管机构，整合管理职能，对慈善和非营利组织实行一体化管理。从世界各国加强对非营利组织监管的目的看，主要有三个：一是努力防止非营利组织的运作偏离其使命和宗旨，导致其非营利地位和优惠政策被滥用（包括进行政策套利、或掩盖其非法破坏性的活动）；二是完善非营利组织内部治理结构，提高其依法管控、组织自律的能力，以保护社会组织财产和利益相关者的权益，消除和纠正社会组织理事、董事、监事等就受托人，以及其管理人员的不当行为和渎职；三是在非营利组织突然陷入危机的紧急情况下，保护非营利组织财产和公共利益免受损害或减少至最低限度。

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