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吴敬琏;民间商会的有效运作对推进国家治理的现代化具有重要意义
                    ——在2014年中国民间商会论坛上的总结发言
        编者按:11月3日上午,在2014年中国民间商会论坛结束时,著名经济学家吴敬琏教授为会议做了总结发言,他根据十八届三中全会、四中全会的精神,就民间商会建设的重要意义、立法、内部治理、外部监管和进一步研究的重点等问题做了阐述。
        以下是吴老讲话的主要内容。
 
        我讲四点:
               民间商会的有效运作对推进国家治理现代化
                       具有非常重要的意义
        第一点,今年是全面深化改革元年,因为在去年十八届三中全会通过一个很重要的决议,这个决议不但对于整个经济社会发展具有历史性的意义,对于商会发展也具有历史性的意义。我们这次会议的特点是在一个“新的历史起点上”进行的。这个“新的历史起点”就是十八届三中全会《决定》对于社会组织的性质、它的作用所做出的规定。而且,这件事情是十八届三中全会《决定》主题中的一个很重要的组成部分。十八届三中全会《决定》里面一上来就说“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。这个国家治理能力有时候是指社会治理能力的现代化,就是要提高社会治理的能力。推进国家治理现代化最重要的内容,我的理解就是要把政府治理和社会治理结合起来,就不是一条腿,是两条腿。文件上的话是“改进社会治理方式。坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这就是说社会治理包括两个方面,一个方面是政府治理,另外一个方面实际上是社会、居民自己来处理某些带有局部性的公共事务。所以《决定》在后面专门写了一节来讨论这个问题,在这一节里面就提出来要正确处理政府和社会的关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治发挥作用,适合由社会组织提供的公共服务解决的事项,交由社会组织承担,限期实行行业协会跟行政机关真正脱钩,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记。这个规定对于行业协会商会发展具有重要的意义。
        对于我们这个论坛来说,我们觉得也很自豪,因为我们在这个问题上开了十一次会,取得的成果被汇入到这个文件当中去。其实我们过去十一次会讨论来讨论去,也就是讨论了这些问题,并在这些问题上逐渐达到了共识。就像昨天浦文昌同志讲的那样,大概在第七、第八次会议的时候,我们政府方面、业界和学者之间在这些基本问题上达成了共识。既然这些成果已经为党中央的文件所肯定,我们的工作就应该是在这个基础上进行的。当然我们的会议组织上还是有缺点,昨天有的参会的同志提出意见,说有些问题怎么又回到最先几次会议上的问题上去了?这个意见上次会上就有人提出。所以我们还是需要认识到有些问题其实已经被肯定下来了,被党政领导肯定下来,肯定下来后不是说就不能提出质疑,是可以提出质疑的,哪怕是党中央作出的一些决定,如果觉得哪些方面还不清楚,或者是不正确,或者可以改进,也可以提出来,但是要提出新的理由。对于这一点,我想不是我们所有参会的论文都对党中央《决定》的意义估计的那么重要,这表现在我们讲述民间商会发展和它的机制体制健全,对于形成现代市场体系的作用讲得多,而对于改善国家治理,提高国家治理能力的意义,好像往往谈得没有那么重。十八届三中全会《决定》的这句话是非常重要的,全面深化改革的总目标是完善发展中国特色社会主义制度,推进国家治理能力的现代化。而民间商会这个社会组织的有效运作,对于提高国家治理能力和推进国家治理的现代化具有非常重要的意义。实际上我们这次会议讨论了很多问题,如果是把它放在这个背景下来看,那它的意义就非常重要,而且解决这个问题的基本方案就更加明确。
             商会立法要按照党中央的新的定位和要求立新规
        第二点,就是十八届三中全会对于包括行业协会商会在内的社会组织的性质、作用、它和政府的关系、它和社会的关系,都做了最严格的规定。现在我们要做的事情就是要在法律上把它体现出来,很重要的就是要立法。因为新一轮改革,在新的历史起点上全面深化改革,跟过去的改革有一个很大的不同的地方,就是我们现在市场体系和它相关的法律体系、社会体制等等都已初步成型,所以说我们现在的改革要有法律依据,改革要依法有据。我们早期的改革应该说是以放开、突破为主,但是现在是要立法。包括我们的商会,对它的性质、它的作用、它的地位等等做了原则规定以后,还要在法律条文上把它表现出来。郁建兴教授的书里已经做了五个研究,我们这次会议将继续。第一个就是要不要立法,需要立什么法?立商会法还是社会组织法,还是非营利法人法等等。然后研究这个法律应该有些什么原则性规定,对此已做很多很多讨论。这个讨论我看只是表面,很多问题有待深入。
        从讨论中可以看到,所有的讨论都应该跟商会已经肯定下来的性质、功能联系起来,才有可能讨论清楚,否则很难把它讨论清楚。比如在讨论中提到工商联,这个问题如果不跟基本性质连在一起的话,它就很难讨论,很难来说,就不能够用原来的文件上的规定去讨论它。因为原来的文件上的规定是“三性”(统战性、经济性、民间性),这“三性”怎么合在一起,怎么去执行呢?这在工商联自己的历史上也有过争议,多年前的一次全国政协大会上工商联有个发言,这个发言是保育钧执笔的,我也参加了课题的讨论,发言的基本内容就是强调工商联的民间商会性质,但后来受到批评。之后,工商联就进一步作为公务员管理了。工商联本来是我们论坛的重要伙伴,努力推进商会回归本性,不要当“二政府”,结果他们自己当了“二政府”了。在新的形势下,根据十八届三中全会的要求,工商联应该是什么性质?在许多地方,工商联就是商会的上级机关。
        现在我们的行业协会商会都要依法自治了。工商联在行业协会商会依法自治的情况下它的角色应该怎样确定?过去它就是行业协会商会的主管机关,现在已没有主管机关了,它这个角色怎么定呢?这就要回到基本性质上去。所以有很多很多具体问题,其实都要回到这个基本问题,即要明确它的性质是什么,它在我们现代市场体系中是什么角色。所以我们不能够完全按照过去的某些规定来考虑,而要立新规,要按照新的认识,要按照党中央的新的定位,根据这个要求来立规矩。因为现在的改革已经不是“摸着石头过河”的时候,把这个先放开了,放了以后再看,已不是那个时候了。现在习总书记一再提出我们进一步的改革一定要依法有据。我们推进改革的朋友们,有的教授往往对改革一定要依法有据很有点意见。其实我觉得应该从一个更积极的角度去看,不就是修改法律嘛,或者是可采取一种变通的办法,这都是曾经有过的。在1980年代中期人大常委会曾经有过,就是在什么范围内,全国人大常委会授权国务院制定哪些法律法规,在某些方面可以做变通。我们中国经济50人论坛讨论的时候,我们跟人大财经委领导说,论坛讨论的这些内容怎么执行,樊纲就提出意见,说每个单位都要开出清单来,你有哪些制度规定不符合三中全会《决定》,开出单子来。我说还要加一条,包括人大常委会,都要向深改小组报告,我的哪些法律是不符合三中全会要求的,开出单子来,哪些法律需要修改。我们这次会上提出很多问题,做了一些丰富的讨论,但是只是出了个题目,对一个非营利性的法人来说,要有哪些根本性的规定,我看还需要更深入的研讨。在大的规定定下来后,行业协会和商会的章程上可以有些具体化。但是大的纲常在法律上一定要定下来。     
              商会行业协会一定要有完善的法人治理结构
        第三个问题就是关于商会自己的治理。行业协会商会本身的法人治理体系是个什么样的体系,它为什么需要依法自治?需要有怎样的法人治理结构?这都是需要讨论的问题。我们比较熟悉公司。公司之所以需要一个法人治理或者公司治理,是因为公司是一个团体,而这个团体是由一些出资人组成。出资人有很多股东,股东又不可能都去直接做经营,需要委托职业经理人去操办,于是就发生两权分离,它就需要一套制衡的机制。在公司,主要是两部分人,一个是所有者,一个是经营者,他们的权益是相互制约、制衡的关系,这个制衡关系有一套机制。公司治理结构或者法人治理结构的中心环节就是董事会,它形成两个关系,一个是股东们与董事会的信托托管关系,另外一个就是董事会对于经理人、高层经理人的委托代理关系,于是就有一整套的规定来保证这种制衡关系能够有效,这个大家都比较熟悉。商会的治理问题是它只有会员,而没有最终所有者。商会的秘书长相当于公司的职业经理人角色,需要很高的职业素质和职业技能,绝不是简单的开个会和管管钱这点事情。这种职业工作人员怎么受会员控制呢?照我看来,其实这种非营利组织的法人治理比营利性的公司治理要早。作为商会行业协会前身的行会就是中世纪的法人,另外还有教会、市政厅。行会现在已经没有了,但你到欧洲去旅游都会去看市政厅,一个独立城市的市政厅是有法人地位的,从庄园主那里赎买了自主权以后建立的城市市政厅都是有法人地位的,它是一个团体组织,有民法所规定的行为能力和负有民事责任。在城市,是不是由所有的市民直接管理一个城市?不是的,是要有一些行政官员去管理的。行政官员怎么受到控制呢,就要有法人治理结构,后来就形成市议会,选举或直接任命市长,就是这么一个治理结构。所以说非营利性的法人机构一定要有治理。怎样按照它的性质建立起一个规范、有效的法人治理结构就变得非常重要。刚才我们讨论讲到商会领导职务终身制还是任期制的问题,其实中间就牵涉到这个事。我们一定要实现理事会跟直接管理人员分离。我个人对于理事会还是倾向于任期制,而对于执行人员即秘书长、秘书处的工作班子来说,也要有任期,但是可以连任。而对于理事会会长等等,即商会的决策机构,特别在中国的情况下,在东方的情况下,最好有任期限制。其实这些问题西方也是有的,美国最成功的一个总统是罗斯福,罗斯福在第三届任期上死亡,后来美国人说这个太危险了,只能连任一次。说共产主义可以世袭简直不可理解,东方国家就是这样,儿子可以传孙子。这些是我个人的观点,都需要讨论。
                监管也要改革,要从原来的以事前监管为主改成合规性监管
        第四个问题就是监管,社会组织是需要监管的,但是就像党的十八届三中全会所说的一样,监管也要改革,要从原来的以事前监管为主、审批为主,改成事中事后监管,合规性监管,但这个“规”怎么弄,就有很多很多具体问题了。对监管机关来说有一个按照规则监管、依法监管的问题,而对于每一个机构来说,什么叫合规?这个“规”该怎么定,会牵扯到很多问题。我们这次会上有很多讨论,今后要把它理出个头绪来。希望郁建兴教授,包括浙大的同志们,在这次会后,能根据这次会议上提出的问题做深入的研究。我觉得在这方面应该制定出一般规则和法律条文。比如刚才讲到的商会组织能不能够从事营利活动,这个营利活动又怎样才不会和商会的基本性质相冲突?类似这种问题还有更具体的,比如说商会能不能担保,商会在小企业的信贷活动中,它怎么来帮助企业?因为小企业有很大的外部性,使得整个市场的竞争度加大。你要让它用市场手段去融资,加上担保一系列的问题,它干不了。所以世界各国都要对小企业的融资采取特殊的办法。作为商会,当然要帮助小企业融资。会上也提出了由商会出面担保,或者是商会去组织联保,这个问题需要研究,这种研究需要拓展。在1998年,我们讨论的时候是吸收了全世界的经验,从世界各国的情况看商会不宜这样做。当然我们这里有很多商会在做这个事,但是世界各国商会不这样做,这可能会产生跟某些会员发生利益冲突。一般情况下,商会对小额信贷可以建立基金或担保公司以承担一部分风险,至于说他给谁做担保是它的事。人家的做法是这样的,我们可能有不同的经验需要研究,建立一些规矩。我们现在虽然有很好的条件,往往走着走着就走偏了,到后面就无法处理了。对于行业协会或者什么其他的协会,给它一块权力、给它一块资源以后,对这个形成的财富怎么规范,其中弊端很多。所以像这样的问题,以及和它相关联的其他很多很多的问题,要研究怎么去立规矩。
        对于我们监管机构来说,怎么从原来的审批为主,转到以合规性监管为主,这也是一个很大的问题。不然的话,直接登记以后无主管了,就是民政部门了,几万个、几十万个组织,你受得了吗?所以,还有很多问题需要我们今后的论坛去研究。为此,我提两点建议:一点建议是我们过去的研究成果还是要尽量提供给参加者,特别是后来的参加者,在这个基础上再提出问题,再进行讨论和辩论,这样讨论的效率会比较高一点。比如过去出了几本书,我们可请出版社再印。另外一个建议是,我们请以郁教授为首的团队对于下一次论坛预做准备。一个准备就是把问题单子开出来,根据过去的讨论和这次的讨论,需要我们研究进一步讨论哪些问题。二是还要组织一点重点问题的研究,使得我们下一次能在现有基础上提出一些更重要的问题,进行集中的有准备的讨论。(浦文昌根据录音和速记稿编辑整理,小标题为编者所加)
 
 
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